في خلال المؤتمر الصحافي الذي أُعلِن فيه اقتراح قانون يقضي بإنشاء صندوق سيادي لإيرادات النفط، ادّعى النائب إبراهيم كنعان أن هذا الاقتراح هو «شمعة في النفق المُظلم» الذي يمرّ عبره لبنان. هل هو كذلك حقّاً؟ 

في سياق التحوّل الاجتماعي والسياسي المستمرّ منذ الانهيار الاقتصادي المالي في العام 2019، يأتي اقتراح القانون الخاصّ بإنشاء صندوق سيادي مُنفصلاً عن أولويات لبنان، لا سيّما أنه لم يثبُت حتّى الآن وجود كمّيات تجارية من الغاز في مياهه الاقتصادية. لقد رست باخرة TransOcean Barents عند نقطة الحفر في البلوك رقم 9 في 16 آب/أغسطس. ومن المتوقّع أن تستغرق مرحلة الاستكشاف وتحليل نتائجها بضعة أشهر. وفي حال تبيَّن وجود كمّيات تجارية، فلن يدخل دولار واحد إلى حسابات الدولة اللبنانية قبل سنوات عدّة، مع العلم أن احتمال تخصيص هذه الاستكشافات الغازية لتلبية احتياجات الطاقة المحلّية كبير جدّاً، وهذا يترك هامشاً ضئيلاً لتصدير النفط والغاز المُسكتشف.

لن يدخل دولار واحد إلى حسابات الدولة اللبنانية قبل سنوات عدّة، مع العلم أن احتمال تخصيص هذه الاستكشافات الغازية لتلبية احتياجات الطاقة المحلّية كبير جدّاً، وهذا يترك هامشاً ضئيلاً لتصدير النفط والغاز المُسكتشف

في ظل هذه الظروف، كيف نفسِّر السمة المُلحّة المنسوبة لهذا النصّ القانوني، الذي لم يمرّ عبر اللجان المشتركة حتّى، واقترحه نوّاب في البرلمان وليس الحكومة؟ يزعم رئيس لجنة المال والموازنة النيابية، إبراهيم كنعان، إن النوايا حسنة، موضحاً أن اللجنة استشارت خبيراً نروجياً في خلال مداولاتها التي عقدت كالعادة خلف الأبواب المُغلقة. تشتهر النروج بتصدّرها قائمة أكبر 10 صناديق سيادية في العالم، وتعدُّ نموذجاً في قواعد حوكمة هذه الصناديق واستقلالها. وقد استخدم إبراهيم كنعان هذه النقطة كحجّة رئيسة، للإشادة بـ«استقلالية» الصندوق اللبناني، إذ ينصّ اقتراح القانون المطروح على إنشاء «مؤسّسة عامة ذات طابع خاص، لا تخضع لقواعد الإدارة وتسيير الأعمال والرقابة التي تخضع لها مؤسّسات القطاع العام، وتتمتّع بالشخصية المعنوية والاستقلالين المالي والإداري وأوسع الصلاحيّات في صياغة تفويض الاستثمار». وبما أن إسكات المُشكِّكين بقدرة السلطة على الامتناع عن التدخّل وممارسة المحسوبية ضروري، يحدّد نص الاقتراح (المادة 5) أن مجلس إدارة الصندوق، «يتألّف من ثمانية لبنانيين من ذي الخبرة»، سيتم تعيينهم «بموجب امتحان تجريه شركة توظيف دولية مُتخصّصة». يثير هذا البند سخرية القانونين ودهشتهم في آنٍ، فهو لا يفصّل شروط هذا الامتحان حتّى. أيضاً لم يتخلَّ المُشرِّع عن عاداته السيّئة، إذ تقترح المادة 23 من اقتراح القانون تمويل هذه الإدارة المُستقلّة من خلال «سلفة خزينة» إلى حين تمكّنها من تمويل ميزانيتها الخاصّة، في حين لا يوجد أي تقييم لتكلفة الإدارة الجديدة التي ستبقى من دون مسؤوليّات لسنوات.

لكن هذا ليس الجزء الأسوأ. جوهر المشكلة هو عدم وجود أي إجابة على المسائل الأساسية: كيف سيخدم الصندوق السيادي الاقتصاد والمجتمع في لبنان؟ إذ تحت عنوان «هدف الصندوق»، تنصّ المادة 5 على أن «يتولّى الصندوق إدارة الأموال المُحصّلة من الدولة من وارادات الأنشطة البترولية» فقط لا غير، من دون ذكر أي تفصيل أو معلومة عن هدف إنشائه. 

ما فائدة الصندوق السيادي؟

الصناديق السيادية هي كيانات عامّة مملوكة للدول، تتمثّل مهمّتها في إدارة الأصول المالية على المديين المتوسّط ​​والطويل من أجل تلبية الأهداف الاقتصادية الكلّية. وتُعدُّ فوائض احتياطيات النقد الأجنبي التي تولِّدها البلدان التي تتمتع بموارد طبيعية وفيرة هي السبب في إنشاء هذه البنى من خارج الموازنة. ويُعتبر الصندوق السيادي الكويتي أول هذه الصناديق، وقد تأسّس في العام 1953. إذاً، يهدف هذا المنطق الادخاري، الذي يقف خلف إنشاء هذا النوع من الصناديق، إلى استثمار السيولة الفائضة لمصلحة الأجيال المستقبلية، ولكنّه فاقد لمعناه في حالة لبنان، الذي يعاني من عجز هيكلي في احتياطيات العملات الأجنبية ولا يملك أية فوائض.

يهدف هذا المنطق الادخاري إلى استثمار السيولة الفائضة لمصلحة الأجيال المستقبلية، ولكنّه فاقد لمعناه في حالة لبنان، الذي يعاني من عجز هيكلي في احتياطيات العملات الأجنبية ولا يملك أية فوائض

تشكِّل صناديق الاستقرار فئة ثانية من الصناديق السيادية المُمكن إنشاؤها. تستخدمه الدول المنتجة للنفط عموماً لإدارة تقلّبات الأسعار. وهذا لا ينطبق على لبنان أيضاً، فوفقاً لأكثر التوقّعات تفاؤلاً، لن تكون عائدات النفط كبيرة بالمقارنة مع حجم الناتج المحلّي الإجمالي لإحداث تقلّبات كبيرة في الاقتصاد.

يبرز نوعان آخران من الصناديق يمكن أن تخدم لبنان هي: الصناديق المُخصّصة، وصناديق الاستثمار الاستراتيجية. في الحالة الأولى، تخصّص عائدات النفط لتلبية حاجة أساسية في الاقتصاد لا يتوفّر لها تمويل عام، كالنقل العام على سبيل المثال. وفي الحالة الثانية، تسمح صناديق الاستثمار الاستراتيجية بتعويض ضعف الادخار الوطني أو الوصول إلى الائتمان من خلال الاستثمار المباشر في القطاعات الإنتاجية.

خياران غير ملائمين

يختار اقتراح القانون المُقدّم خيارين غير ملائمين لاحتياجات لبنان، ويفتح تصميمهما الطريق أمام اختلاس الأموال العامّة أو تحويلها إلى غير غايتها.

تنصّ المواد 6 و11 و12 و13 من اقتراح القانون على تقسيم صندوق الثروة السيادية المُقترح إلى محفظتين منفصلتين: صندوق الادخار والاستثمار وصندوق التنمية. تفترض المحفظة الأولى استثمار ما لا يقلّ عن ثلاثة أرباع عائدات النفط في الأسواق الدولية، أمّا المحفظة الثانية التي تُدعّم بالإيرادات الضريبية للأنشطة البترولية، فيفترض أن تقوم باستثمارات تساهم في تنمية الاقتصاد اللبناني، لكن مساهمتها المباشرة في موازنة الدولة ممكنة أيضاً. هناك الكثير لقوله عن المصطلحات المستخدمة والالتباسات الواردة في النصّ، ولكن الأساس أن: «لا معنى لإنشاء محفظة ادخار في الحالة اللبنانية، أمّا القواعد التي ترعى محفظة التنمية فهي متساهلة إن لم نقل فضفاضة، وتفتح الطريق لجميع أنواع الاختلاسات وتحويل الموارد» وفق أندرو باور الخبير في المالية العامّة والصناديق السيادية.

فيما يتعلّق بصندوق الادخار، فإن أقل ما يمكن قوله هو أن الوضع النقدي للبلد لا يبرِّر إنشاء مثل هذا الصندوق، لا سيّما أن وظيفته الأساسية هي إدارة الاحتياطيات الفائضة من العملات الأجنبية. يمرُّ لبنان بأزمة غير مسبوقة تتسمّ بشكل أساسي بعجز خارجي مزمن، تمّ سدّه على مدار سنوات عبر مخطّط بونزي على مستوى البلاد، تسبّب الكشف عنه في صدمة اقتصادية كبيرة. عدا أن صافي احتياطيات العملات الأجنبية لدى المصرف المركزي سالبة. ما يعني أنه لا يوجد فائض في هذه المرحلة لاستثماره، عدا أن أي أموال جديدة ستضخّ كسيولة يحتاجها البلد. وإلى حين عودة لبنان إلى مسار يسمح له بخدمة ديونه، من غير المجدي الاستثمار في الأصول الدولية التي يقل عائدها عن عبء الدَّيْن العام.

أما بالنسبة لصندوق التنمية، فقد يكون منطقياً من الناحية النظرية في ظلّ الصعوبة التي تواجهها المؤسّسات المحلّية في الوصول إلى رأس المال والائتمان، ولكن تخصيص الموارد العامّة لاستثمارات خاصّة هو بالغ الخطورة في بيئة مسيّسة وفاسدة، خصوصاً أن القانون المُقترح لا يذكر الكثير عن قواعد الاستثمار ولا يتضمّن محظورات، مثل حظر الاستثمار في العقارات أو في الأصول المضاربة. وهذا ما يفتح الباب أمام جميع أنواع تضارب المصالح والفساد.

لا معنى لإنشاء محفظة ادخار في الحالة اللبنانية، أمّا القواعد التي ترعى محفظة التنمية فهي متساهلة إن لم نقل فضفاضة، وتفتح الطريق لجميع أنواع الاختلاسات وتحويل الموارد

والأخطر من ذلك، أنه بخلاف التمييز الرسمي بين المحفظتين، توجد ممرّات بينهما، تفتح الباب لإمكانيّة تمويل الدَّيْن العاممن دون وجود أي حماية أو ضمانة. في الواقع، يعطي النصّ إمكانيّة تخصيص ما يصل إلى ثلث قيمة أصول المحفظة التنموية لموازنة الدولة. فما هو الهدف عندها من إيداع الأموال في صندوق خارج الموازنة، وفق بنية مستقلة وإدارة ذات تكلفة، إذا كان سيساهم في النهاية في تمويل الموازنة بشكل مباشر؟ وعلى الرغم من أن نصّ الاقتراح يضع شرطاً أمام تحويل هذه الإيرادات إلى الموازنة، وهو تحقيق فائض أولي لتجنّب استخدام عائدات النفط لدفع أعباء الديون، إلّا أن هذه الالتفافات مُعقّدة للغاية في بلد تُعدُّ الإدارة المالية العامة فيه كارثية، وهذا ما يفتح الطريق أمام إقرار موازنات خطيرة على النفقات العامّة، في حين أن هناك آليّات أكثر فاعلية لتحقيق الهدف نفسه، وفق استشارة أعدّها أندرو باور لصالح المبادرة اللبنانية للنفط والغاز (Logi)، مثل اعتماد القواعد الضريبية التي تحدّ من نمو النفقات أو وضع سقف للدين العام.

أسطورة الخلاص بالغاز

في الواقع، يؤدّي القانون المُقترح لإنشاء الصندوق السيادي وظيفة مزدوجة؛ الأولى هي سياسية-إعلامية، وتندرج ضمن استراتيجية إنكار الأزمة والتلهّي عنها، ورفض تحمّل أدنى مسؤولية تجاهها، والهروب إلى الأمام عبر التمسّك بأسطورة تزعم خلاص لبنان من خلال النفط والغاز. أما الوظيفة الثانية، فتقضي باحتفاظ السلطة بإمكانية استخدام الأصول العامة المُفترضة، إنّما تحت غطاء بنية وإدارة مستقلّة، ممّا يحرّرها من الالتزام بقواعد إدارة المالية العامة، بدءاً من وضع رؤية للاقتصاد الكلّي، تُخصّص الموارد الوطنية على أساسها.

إن أسطورة الوفرة تسمح باستمرار تسويق وهم «صندوق إعادة تكوين الودائع» عبر تحويل الأصول العامّة. تُعدّ لجنة المال والموازنة من أوائل الذين روّجوا لهذا الصندوق كبديل مُضلِّل عن خطط إعادة هيكلة البنوك، بدءاً من خطّة حكومة حسَّان دياب التي وضِعت بالتعاون من شركة لازار. لذلك إن قانون إنشاء الصندوق السيادي المُقترح من لجنة برلمانية يسمح باستمرار الخلط بين هاتين الهيكليتين، حتى لو كانتا منفصلتين تقنياً في هذه المرحلة. 

بعيداً من فرصة تخصيص حصّة للمودعين من عائدات الغاز الافتراضية - أو أي دخل آخر للدولة - وهو موضوع نقاش آخر، يُعدُّ هذا الاحتمال واهم ومنفصل عن الواقع قياساً إلى الكمّيات المتوقّعة والخسائر المتحقّقة. في الواقع، تقترب خسائر المودعين من نحو 80 مليار دولار، فيما أكبر حقل غاز مكتشف حتى الآن في البلدان المجاورة هو حقل ليفياثان وتبلغ احتياطاته نحو 16 تريليون قدم مكعب. أمّا حقل كاريش الأقرب من حقل قانا المزعوم فيضمّ نحو 1.4 تريليون قدم مكعب فقط. وبالتالي هناك احتمال ضئيل جدّاً بأن تضمّ الاستكشافات كمّيات أكبر، وهذا ما يعني أن الإيرادات المُحتملة لن تحدث ثورة في الاقتصاد اللبناني ولن تقلبه رأساً على عقب. قبل الأزمة، دعا تقدير أجرته LOGI و«كلّنا إرادة» إلى عدم التفاؤل كثيراً. فوفقاً للسيناريو الأكثر إيجابية، إذا اكتشف لبنان حقلاً كبيراً من الغاز بحجم مماثل لحقل ليفياثان (16 تريليون قدم مكعب)، وإذا كان قادراً على تطوير جميع احتياطاته، فعندئذ ستصل حصّته من إيرادات الحقل إلى نحو 6.1 مليار دولار بالقيمة الحقيقية على مدى عمر المشروع، وهو ما يوازي 6 دولارات لكّل MBTU.

إن أسطورة الوفرة تسمح باستمرار تسويق وهم «صندوق إعادة تكوين الودائع» عبر تحويل الأصول العامّة. تُعدّ لجنة المال والموازنة من أوائل الذين روّجوا لهذا الصندوق كبديل مُضلِّل عن خطط إعادة هيكلة البنوك

لذلك، الأولوية هي لانتظار نتائج مرحلة الاستكشاف. إذا تم اكتشاف كمّيات، فإن الخطوة التالية ستكون بتحديد ما إذا كان استغلالها مربحاً، ووفقاً لمعايير تتيح مشاركة هذه الموارد الوطنية مع إسرائيل، والتي تركت الدولة اللبنانية لشركة توتال مهمّة وضعها وتقديرها بموجب العقد الموقّع معها. وبعد ذلك، سيكون من الضروري تقييم احتياجات لبنان من الطاقة لإنتاج الكهرباء بالإضافة إلى الاستخدامات الصناعية والمنزلية. وفي حال تجاوزت الكمّيات التجارية هذه الاحتياجات، عندها يتمّ التفكير بأساليب إدارة هذه الإيرادات. وهذا يتطلّب نقاشاً وطنياً يعتمد على الوضع الاقتصادي والمالي للبلاد واحتياجاتها، لا أن تترك بعهدة لجنة المال والموازنة في البرلمان الحالي.

في غضون ذلك، سيضيف لبنان إلى لعناته العديدة، ما أسماه الخبراء بـ «لعنة ما قبل الموارد» التي تؤثّر على البلدان وتضاعف أخطاء الاختيار حتى قبل الاستفادة من الموارد الطبيعية الموعودة.

الصناديق السيادية تدير 10 ألف مليار من الأصول العالمية

تزخر الأدبيات بمزايا الصناديق السيادية، التي أصبحت شائعة في جميع أنحاء العالم منذ العقد الأول من القرن الحادي والعشرين. هناك حالياً عشرات الصناديق، لكن معظم الأصول المُدارة تتركّز في أهمّها، أي صناديق النروج والصين والإمارات العربية المتحدة والمملكة العربية السعودية والكويت. إنّ القوة المالية لهذه البنى الضخمة، والتي تتجاوز في بعض الأحيان حجم اقتصاداتها الأصلية، هي موضوع مثار باستمرار في الصحافة الاقتصادية الدولية، وكذلك المخاوف المرتبطة بالسيادة، حيث يتركّز ثلث هذه الأموال في صناديق آسيا والشرق الأوسط بينما استثماراتهم تغذّي بشكل رئيسي الأسواق الغربية. وتعود هذه المخاوف بشكل خاص إلى اعتماد مبادئ سانتياغو في العام 2008، التي تدعو إلى اتباع قواعد الحوكمة السليمة والشفافية في إدارة هذه الصناديق.

تتجاوز الأصول المُدارة في العام 2020 نحو 10 آلاف مليارات دولار في مقابل 500 مليار في العام 1995. وأكبر صندوق، هو صندوق NBIM النروجي الذي يتحكّم بنحو 1.5% من جميع أسهم الشركات المُدرجة في البورصة في العالم في العام 2021، وفقاً لـشركة Kearny.

غالباً ما توكل الإدارة الفنية لصناديق الثروة السيادية إلى خبراء ماليين، وهي تقدّم كأصل وضمانة ضدّ تبديد الأموال العامة، الذي يميّز البلدان الغنية بالموارد الطبيعية والمعادن والنفط. مع ذلك، تبرز العديد من الأمثلة المناقضة لمنافع هذه الصناديق المنصوص عليها نظرياً، كما أن حالات استغلال هذه الأموال من خارج الموازنة ضمن أطر من المحسوبية أو الاستيلاء على الموارد العامّة لصالح النخب السياسية منتشرة على نطاق واسع، ممّا يدحض صفة الملائكية عن الذين يدعون أنهم يمتلكون المفتاح السحري لـ«الحوكمة الرشيدة».

شروط السحب من الصندوق

ينصّ مشروع القانون على تقسيم الصندوق إلى محفظتين منفصلتين؛ صندوق للادخار وصندوق للتنمية. تهدف محفظة الادخار والاستثمار، التي تتكوّن من «جميع واردات الدولة من الأنشطة البترولية باستثناء العائدات الضريبية» (المادة 12)، إلى «زيادة واردات الصندوق من الأنشطة البترولية من خلال القيام باستثمارات مالية طويلة المدى ذات المخاطر المعتدلة مع الحفاظ على تنمية رأس مال الصندوق لصالح الأجيال القادمة» (المادة 6).

تخضع عمليات السحب للشروط التالية (المادة 13):

• لا يجوز سحب أي مبلغ إلّا من أجل استثماره وفقاً للشروط المحدّدة في تفويض الاستثمار، وتبقى أموال المحفظة مجمّدة بهدف تكوين رأس مال احتياطي.

• أمّا اذا تجاوزت عائدات الاستثمار قيمة الدين العام بالعملة الأجنبية فيحوّل الفائض حكماً إلى محفظة التنمية.

• يجب ألّا تقلّ نسبة الاستثمار خارج لبنان من محفظة الادخار والاستثمار عن 75% من مجموع أصولها وعائداتها.

تهدف محفظة التنمية التي تودع فيها الإيرادات الضريبية من الأنشطة البترولية (المادة 12) إلى «الاستفادة من جزء من واردات الدولة الضريبية من الأنشطة البترولية للتنمية، ليصبح مساراً مستداماً من خلال استثمارات مالية ذات سيولة مرتفعة وذات مخاطر معتدلة تؤدّي إلى خفض مستوى الدين العام» (المادة 6).

تخضع عمليات السحب للشروط التالية (المادة 13):

• لا يجوز السحب من عائدات محفظة التنمية خلال سنة مالية معينة إلا في حال إقرار موازنة الدولة حسب الأصول، بحيث تلحظ فيها المبالغ المقرر سحبها وإنفاقها، بشرط ألا تتجاوز قيمة هذه المبالغ ثلث إجمالي أصول المحفظة.

• لا يجوز إجراء أي سحب من محفظة التنمية خلال السنوات الثلاث الأولى من تاريخ أول إيداع العائدات فيها، وتجمد هذه العائدات بهدف تكوين رأس مال احتياطي.

• يحظر استعمال أموال الصندوق لتسديد ديون الدولة، إلّا إذا أظهر قطع حساب الموازنة فائضاً أولياً في وارداتها على نفقاتها فيمكن استخدام عائدات محفظة التنمية لهذا الغرض.

تصبح جزءاً من رأسمال كل محفظة عائدات استثمار أرباح بيع الأصول، والأرباح الموزَعة، وعائدات الاستثمار على أصول الصندوق (المادة 12).

يستند هذا المقال الى ورقّة أُعدّتها منظّمة «كلّنا إرادة».